Efraín Sánchez Cabra
Carolina Castro Osorio
Departamento Nacional de Planeación, 2006
1. CULTURA Y CULTURA CIUDADANA
Pocos términos tienen tal variedad de significados en la literatura académica, en los medios de comunicación y en el habla común como la palabra “cultura”. Una acepción corriente la vincula con el arte, la literatura y la producción intelectual. Una visión antropológica muy extendida entiende la cultura como una totalidad en la que se integran instituciones, prácticas, valores, símbolos y productos humanos[1]. De allí se ha partido para agregar al término toda clase de complementos, tanto en el lenguaje académico como en el lenguaje común, y se habla de una “cultura empresarial”, una “cultura institucional”, una “cultura política”, e incluso una “cultura del dinero fácil”. Aquí, sin embargo, se entenderá el concepto de cultura simplemente como los valores, las creencias, las suposiciones, las actitudes y las percepciones que orientan el comportamiento de las personas.
El comportamiento se entiende como parte integrante de la cultura y, por lo tanto, se asume que ésta no es algo subjetivo. Así como hay diversidad cultural en el sentido de que existen diversas culturas, dentro de una misma cultura también se presentan diversidad de valores, creencias, comportamientos, etc, en relación con un mismo aspecto de la vida económica, política o social. La cultura ciudadana se refiere entonces a un conjunto específico de aspectos de las relaciones sociales, que forman parte de la cultura como un todo.
Tales aspectos abarcan aquellos valores, actitudes y comportamientos que tienen que ver con la convivencia y el ejercicio activo de la ciudadanía. El concepto de cultura ciudadana se definió en el Plan de Desarrollo Formar Ciudad 1995-1997, como el “conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos”[2]. Esta definición se complementa con la idea de que las acciones de cultura ciudadana deben incidir “sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cómo se relacionan entre ellos en cada entorno”[3]. Cada individuo forma parte de diversos entornos sociales, desde la familia hasta un partido político, un sindicato o un club deportivo.
La percepción y el reconocimiento de tales entornos es lo que se llama sentido de pertenencia. Cada entorno tiene sus reglas, que el individuo debe observar para usarlo adecuadamente, es decir, para apropiárselo, respetando su ordenamiento y su carácter de patrimonio común. La manera en que los ciudadanos se relacionan entre sí en cada entorno, es decir, la convivencia, depende del cumplimiento de las normas propias de ese entorno y de la capacidad de los ciudadanos de concertar acuerdos y dirimir conflictos pacíficamente.
Ley, moral y cultura
El principio sobre el cual se basa el concepto de cultura ciudadana es la existencia de tres sistemas reguladores de la conducta: la ley, la moral y la cultura. “Es posible hacer una distinción
–señala Antanas Mockus– entre tres tipos diferentes de reglas o normas: las jurídicas (las leyes), las morales (o de la conciencia) y las culturales (las que comparte una comunidad informalmente)”[4]. En esencia, los actos de un individuo pueden estar regulados ya sea por el respeto a la ley o el temor a las consecuencias de infringirla, las convicciones personales sobre lo bueno y lo malo (moral), o la costumbre sancionada socialmente (cultura).
La regulación legal obedece a diferentes tipos de motivaciones, según la naturaleza de cada individuo. “Uno puede obedecer la regulación legal –explica Mockus– porque le parece admirable, porque admira la manera como ha sido creada o como es aplicada, o porque admira sus efectos”[5]. Algo admirable en la ley colombiana es, por ejemplo, la existencia del debido proceso, que exige argumentos y pruebas para condenar a una persona, quien quiera que ésta sea. Otra motivación para obedecer la ley es “la comprensión de su conveniencia o necesidad”. Así pues, cuando una persona se asegura periódicamente de que su vehículo no emita gases contaminantes, como lo obliga la ley, lo hace también porque comprende que esta restricción normativa es para su propio beneficio y el de su comunidad. De la misma manera, un individuo puede obedecer la ley porque considera que es un deber hacerlo, aun cuando no esté de acuerdo con ella. A estas motivaciones se agrega, finalmente, la obediencia de la ley “por temor a la sanción legal, la multa o la cárcel”. Pasar por alto un semáforo en rojo puede quedar en la impunidad ante la inexistencia de un agente de policía o de cámaras de vigilancia. Sin embargo, aun sabiendo esto, más de 95% de los conductores en Bogotá se abstienen de hacerlo, ya sea porque son conscientes del peligro implícito o porque consideran que es su deber respetar las señales de tránsito.
La regulación moral, “ligada a la autonomía personal y a la formación del propio criterio”, permite que la obediencia a las normas se derive “del placer que produce obedecerlas o del sentido del deber”; es decir, de la satisfacción que produce ser coherente con los propios principios. Además de la gratificación personal, las personas pueden obedecer las normas morales por temor al sentimiento de culpa que les genera no hacerlo.
La regulación cultural, por su parte, corresponde a las normas del grupo o la sociedad a la que se pertenece. Se refiere por ejemplo, a la forma de vestir o a la manera de dirigirse a los demás. En este caso, la motivación para cumplir con este tipo de normas puede provenir del deseo de aceptación o reconocimiento por parte del grupo, o del temor al rechazo y la censura.
Todo comportamiento puede ser regulado por uno o más de estos tres sistemas. Matar a alguien, por ejemplo, está prohibido por la ley y por la moral, a la vez que se considera una conducta socialmente reprochable. Pero algunos comportamientos, para los cuales existen reglas sociales (los malos modales en la mesa, por ejemplo), no tienen normas legales que los regulen. Existen también comportamientos prohibidos legalmente, como robar, que pueden, bajo ciertas circunstancias, recibir aprobación social8.
Armonía y divorcio entre ley, moral y cultura
Los individuos y las sociedades se caracterizan por su gran diversidad moral y cultural, y por ese motivo, por la multiplicidad de reglas y normas morales y sociales que los rigen. La existencia de diferentes religiones en una misma sociedad, por ejemplo, implica variaciones entre los preceptos que guían el comportamiento de ciertos grupos sociales frente a otros. Asimismo, comportamientos reprochables entre los adultos, como pintarse el cabello de colores extravagantes, pueden ser perfectamente aceptables entre la juventud. En la ley, sin embargo, no puede existir este tipo de diversidad. La ley debe ser la misma y aplicarse por igual para todos.
Bajo esta suposición puede hablarse de armonía o divorcio entre ley, moral y cultura. Una u otra se dan según exista o no correspondencia entre los tres sistemas reguladores. En palabras de Mockus, “la armonía de ley, moral y cultura podría definirse como la conjunción entre la desaprobación moral o cultural de comportamientos ilegales, y la aprobación moral y cultural de las obligaciones legales. Por otro lado, hay divorcio cuando comportamientos ilegales son aprobados por la moral o la cultura, o cuando las obligaciones legales son censuradas por la moral o la cultura”9. La armonía o el divorcio entre los tres sistemas reguladores se entienden, por tanto, en referencia a la ley. De existir una “cultura de la ilegalidad”, esta se definiría como la aprobación social –y/o moral– de comportamientos ilegales, y constituiría el caso extremo de divorcio entre ley, moral y cultura.
La ley no regula todos los comportamientos, ni podría hacerlo; pero esto no significa que todo aquello que la ley no prohíbe esté permitido. Los comportamientos también pueden ser regulados mediante normas morales o culturales. Así, comportamientos muy significativos en términos de ciudadanía, como las conductas solidarias y tolerantes, llevan una considerable carga de aprobación social y moral, en tanto que las conductas opuestas, o la indiferencia, generan rechazo, desaprobación o culpa.
La “cultura del atajo”
Una forma frecuente de divorcio entre ley, moral y cultura es la “cultura del atajo”, en la cual la motivación principal del individuo es obtener resultados a corto plazo sin reparar en los riesgos o las consecuencias de mediano y largo plazo. Lo importante es alcanzar una meta inmediata, utilizando medios que pueden reñir con la ética individual, con la ley o con la seguridad personal. Un ejemplo simple y típico es el de cruzar una calle por un sitio no permitido. La meta inmediata es alcanzar el lado opuesto de la vía a la mayor brevedad posible, evitando caminar hasta la esquina o el puente peatonal más próximos. Si bien el objetivo se puede lograr, se hace a costa de un elevado riesgo, del incumplimiento de una norma legal e, incluso, del sentimiento de culpa por haber hecho algo que el propio individuo puede considerar reprochable. Además, dicha conducta recibe, cada vez más, la desaprobación social. La “cultura del dinero fácil”, o enriquecimiento ilícito, es otra manifestación típica de la “cultura del atajo”.
2. CULTURA CIUDADANA Y CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA
El concepto de cultura ciudadana tiene estrecha relación con ciertas ideas de la ciencia social contemporánea, relacionadas con el papel de los ciudadanos como sujetos activos. “La ciudadanía en la comunidad cívica”, escribe Robert D. Putnam, “tiene su impronta, en primer término, en la participación activa en los asuntos públicos” 10. Esto no supone renunciar a los intereses personales, añade Putnam, siempre y cuando tales intereses se definan dentro del contexto de necesidades públicas más amplias. Para este autor la ciudadanía tiene como presupuesto adicional la igualdad de derechos y obligaciones para todos. Según él, “la comunidad cívica se mantiene unida por relaciones horizontales de reciprocidad y cooperación, y no por relaciones verticales de autoridad y dependencia”11. Además de ser activos, tener espíritu público y estar en igualdad de condiciones, los ciudadanos virtuosos de una comunidad cívica son colaboradores, respetuosos y confían unos en otros, aunque difieran en asuntos de importancia. Si bien la comunidad cívica no tiene que estar libre de conflictos –sus ciudadanos mantienen puntos de vista sólidos sobre los asuntos públicos –, son tolerantes frente a sus opositores12. En una línea de pensamiento semejante a la de Putnam, Will Kymlicka y Wayne Norman han llamado la atención sobre el hecho de que el vigor y la estabilidad de la democracia “no dependen solamente de su estructura básica sino también de las cualidades y actitudes de los ciudadanos” 13. El Estado, anotan, es incapaz de garantizar los derechos y satisfacer las necesidades de los ciudadanos si éstos no abandonan la “ciudadanía pasiva” y se convierten en sujetos activos.
Esto supone participar en la vida pública y desarrollar “virtudes cívicas” que comprenden virtudes generales como el respeto por la ley y la lealtad; virtudes sociales como la independencia y la apertura mental; virtudes económicas como la ética en el trabajo y la adaptabilidad al cambio económico y tecnológico; y virtudes políticas como la capacidad de reconocer y respetar los derechos de los demás, la capacidad de evaluar el desempeño de quienes ocupan cargos públicos y la disposición a participar en el debate público14.
Dichas virtudes cívicas, necesarias para el ejercicio responsable de la ciudadanía, coinciden y se complementan en gran medida con las virtudes que exige la convivencia, y que forman parte del concepto de cultura ciudadana: respeto por ciertas normas mínimas de convivencia, por el patrimonio común y por la ley; así como tolerancia, participación en los asuntos públicos y corresponsabilidad. Las virtudes cívicas se aprenden en la escuela, según los teóricos de la ciudadanía responsable. La cultura ciudadana abre otra posibilidad: la de aprender las virtudes que permiten la convivencia en el curso de la interacción con los demás.
Cultura ciudadana y desarrollo económico, político y social
Existe una clara correlación entre la calidad de la convivencia y los rasgos que distinguen la ciudadanía en la comunidad cívica, como la caracteriza Putnam, y el desarrollo económico, político y social de una nación. Por lo general, en un país con elevado ingreso per cápita y altos niveles de vida; con bajos niveles de pobreza y miseria; con buena infraestructura y alto desarrollo industrial; y con un Estado que funciona de manera eficaz y transparente capaz de proveer servicios de educación y salud a toda la población, los ciudadanos son más respetuosos de las normas de convivencia y de la ley, más solidarios, confían más en los otros y en las instituciones, se sienten más orgullosos de su sociedad y más seguros, que en países donde no se presenten tales condiciones15.
Lo anterior supondría que la comunidad cívica o –en nuestros términos – una sociedad con altos niveles de cultura ciudadana es, simplemente, un efecto del desarrollo económico. Sin embargo, es posible demostrar que esta correlación no es forzosa. En Italia existen diferencias importantes entre el norte y el sur. El norte es hoy más industrializado y cívico que el sur; pero esto no siempre ha sido así. En el último milenio, el sur de Italia ha igualado, e incluso superado, los niveles de desarrollo económico del norte. Por el contrario, el norte ha mantenido sistemáticamente su republicanismo y su civismo y, como consecuencia, ha disfrutado de gobiernos más democráticos y abiertos16. Así pues, la riqueza social no es prerrequisito para que impere la convivencia pacífica y se desarrolle la ciudadanía. Por el contrario, ciertos rasgos de la cultura, entre ellos los que podrían identificarse como cultura ciudadana y ciudadanía en una comunidad cívica, son potentes motores del desarrollo económico, político y social. La confianza, una moralidad individual que impulse a los individuos a vivir dentro de los límites de la ley y asumiendo sus responsabilidades sociales, una alta valoración del trabajo, una actitud creativa e innovadora, el orden, la puntualidad, el reconocimiento de la supremacía de la ley, el pluralismo y la democracia, son características sociales que impulsan el desarrollo; características culturales contrarias lo retrasan u obstaculizan17.
En consecuencia, para que exista desarrollo y riqueza social, es necesario que se presenten condiciones culturales que los favorezcan. Cuando los rasgos culturales de una sociedad presentan obstáculos a la convivencia, a la construcción de ciudadanía, a la democracia, al desarrollo económico y a la generación de riqueza social, la clave está entonces en el cambio. En un incesante proceso de retroalimentación, el cambio cultural impulsa el desarrollo económico que, a su vez, impulsa el desarrollo cultural y la democracia18.
¿Es posible el cambio cultural promovido por el Estado?
Sobre los anteriores supuestos, es necesario preguntarse si es posible que el Estado generare cambios en la cultura. Específicamente, si una política pública puede producir cambios en los valores, las creencias, las actitudes y los comportamientos que obstaculizan la convivencia pacífica y la construcción de ciudadanía, y promover aquellos que las facilitan.
Las transformaciones experimentadas por Bogotá desde mediados de la década de 1990 dejaron una enseñanza fundamental: un gobierno puede influir de manera exitosa sobre la cultura, con el fi n de modificar ciertos comportamientos ciudadanos. La novedad de la experiencia de Bogotá consiste en la adopción de la cultura como punto de partida y campo de acción de una política pública.
La opinión que tenían los bogotanos sobre su ciudad cambió de manera acelerada y radical. Mientras que en 1995 cerca de 75% de los ciudadanos consideraba a la capital de Colombia como un lugar malo o pésimo para vivir; en 1998, 67% de los ciudadanos tenían la percepción opuesta. Este cambio de opinión refleja, desde luego, las transformaciones experimentadas por la ciudad en aspectos tan fundamentales como la justicia social y la administración pública. Durante las últimas administraciones (1995-2003) la ciudad tuvo notables avances en materia de infraestructura urbana, transporte masivo, espacio público, coberturas educativas y de salud, logros que en el curso de pocos años produjeron un enorme salto cuantitativo y cualitativo en el aspecto físico de la ciudad y en la calidad de vida de sus habitantes, particularmente de los más pobres. También cambiaron las percepciones, actitudes y creencias de los habitantes de Bogotá en cuanto a sí mismos, a los demás, a la administración y la propia ciudad como espacio físico y como espacio social. En última instancia, cambiaron los comportamientos ciudadanos. Estos cambios culturales están asociados, principalmente, con los programas y acciones desarrollados a partir de 1995, dentro del concepto de cultura ciudadana.
Los logros más reconocidos de Bogotá en materia de cultura ciudadana se encuentran en aquello que ha constituido uno de los principales objetivos de las administraciones recientes: la protección de la vida. En cuanto a los homicidios, de un pico de 80 por cada cien mil habitantes en 1993, Bogotá pasó a menos de 30 homicidios por cien mil habitantes en 2002. En esta materia las diferencias entre Bogotá y el resto del país son notables; si bien la tasa nacional de homicidios (sin contar a Bogotá) presentó, durante el mismo periodo, una tendencia a la disminución, se mantuvo en niveles superiores a 55 homicidios por cien mil habitantes19. En cuanto a las muertes por accidentes de tránsito, Bogotá pasó de 1.387 en 1995 a 697 en 200220, tendencia que se replicó para las personas lesionadas por el uso de pólvora en temporadas de fi n de año, que pasaron de 262 en 1993 a 61 en 200221.
Los resultados anteriores indican que en Bogotá se han producido cambios favorables a la convivencia y al desarrollo de una ciudadanía responsable. El interrogante que se plantea es si tales cambios se deben a la ejecución de acciones de cultura ciudadana o simplemente responden a la introducción de normas legales y de cambios institucionales, de modo particular, en la policía. Los datos muestran que la reducción en el número de muertes por accidentes de tránsito coincidió, por una parte, con la promulgación de la “Ley Zanahoria”, que obligaba a los establecimientos de diversión a cerrar a la 1 a.m. y, por otra, a la supresión de la policía de tránsito y la asignación de sus responsabilidades a la Policía Nacional. Si bien estas medidas contribuyeron en parte al aumento en el cumplimiento de las normas de tránsito y a la reducción en el número de muertos y lesionados, ésta es sólo parte de la historia. Se sabe que muchas personas y negocios encontraron la manera de pasar por alto la “Ley Zanahoria” adoptando la fi gura de “clubes privados”, exentos de cumplir dicha ley, o a través del desplazamiento hacia municipios cercanos, donde aquella no regía. Aun así, las cifras de accidentalidad continuaron disminuyendo. Este hecho puede atribuirse a acciones en términos de educación ciudadana, que ponían énfasis en la autorregulación y en la regulación mutua y a nuevas formas de entender la seguridad propia y la de los demás, es decir, a cambios culturales.
¿Es posible una política pública nacional de cultura ciudadana?
Bogotá tiene características físicas, demográficas, económicas, políticas y sociales que la hacen distinta de las demás ciudades del país. Se plantea, entonces, la pregunta de si es posible pensar en una política pública de cultura ciudadana de carácter nacional.
Es evidente que cada región y cada ciudad tienen rasgos y problemas propios en cuanto a ciudadanía y convivencia. Además, el carácter multiétnico y multicultural de Colombia, reconocido por la Constitución de 1991, así como su diversidad geográfica, podrían señalarse como obstáculos para el cambio cultural de alcance nacional.
Estas inquietudes son válidas y confirman que no pueden existir soluciones universales a los problemas de convivencia. Sin embargo, esto no significa que no pueda pensarse en una política de cultura ciudadana de carácter nacional. La diversidad cultural y étnica son presupuestos básicos de la cultura ciudadana, pues generan diversidad de conciencia y diversidad de normas culturales. Pero queda la ley como mecanismo de regulación común, válida para todos en todo el país. De lo que se trata no es de unificar la cultura o la ética individuales en todos sus aspectos,
sino sólo en aquellos que hacen referencia al cumplimiento voluntario de la ley. Es decir, de crear una cultura de la legalidad moralmente válida para todos. Otro aspecto es el del valor relativo de los rasgos culturales. Nadie podría decir que la “cultura del atajo”, la “cultura del dinero fácil”, la corrupción, etc., constituyan un valor cultural que debe preservarse. Por el contrario, es un rasgo cuya eliminación es parte de la esencia de la cultura ciudadana. La capacidad de concertar y cumplir acuerdos, fundamental para el desarrollo de una cultura democrática; así como la solidaridad, la tolerancia, el sentido de pertenencia, y la confianza son valores culturales que llegan más allá de la diversidad cultural y étnica, y cuya consolidación y preservación son objetivos fundamentales de cultura ciudadana.
La diversidad cultural supone que una política de cultura ciudadana debe tener muy en cuenta los factores regional y local. La situación más obvia es la inaplicabilidad universal de ciertas normas legales. Por ejemplo, las normas de tránsito sobre el respeto del semáforo en rojo, el uso de puentes peatonales y el respeto de las ciclorrutas pierden importancia en los sitios donde no existen estos elementos de infraestructura. Más importante aún, cada región o municipio puede tener problemas de convivencia propios, que pueden no ser coincidentes con los de otras ciudades, incluso dentro de una misma región. Las soluciones pueden, y en algunos casos deben, ser autóctonas; esto significa que los planes y proyectos para la ejecución de una política de cultura ciudadana deben definirse en el nivel local.
La solución a estos dilemas puede ser semejante a la adoptada en el Plan de Ordenamiento Territorial, por ser éste un conjunto de disposiciones de nivel nacional con expresión concreta en el plano municipal. Es posible establecer metas nacionales, comunes para todos, en cuanto a convivencia y construcción de ciudadanía, mediante la identificación de los rasgos culturales cuyo cambio se considera necesario para favorecerlas. La variación, en atención a la diversidad de la nación, estaría en la identificación que haga cada municipio de sus propios problemas y prioridades, y en el diseño de acciones locales que permitan solucionarlos.
Muestra de lo anterior es la diversidad de proyectos de cultura ciudadana que hoy se llevan a cabo en muchas ciudades del país. Entre ellos cabe mencionar los programas de las administraciones de Barranquilla, Cúcuta, Sonsón, Vistahermosa, Cali, Bucaramanga, Ibagué, Tulúa, San Andrés, Manizales y Pereira. Los énfasis principales se encuentran en la promoción de la convivencia, la seguridad en el tránsito y la participación ciudadana, con puntos de vista propios de cada localidad. Para mencionar solamente algunos ejemplos, en Barranquilla se desarrollaron programas para fomentar una “cultura ciudadana de los recursos, cuidado de los servicios y cultura del pago”, y para “generar estrategias de participación y responsabilidad democrática en los temas de interés para la ciudad en materia de saneamiento ambiental”. En Cúcuta se propuso la construcción de un “Código del Gran Cucuteño”, y uno de sus programas se basaba en jornadas con mujeres “que orientan a conductores y peatones en el buen uso de las normas de tránsito y socialización del código”. En el Plan de Desarrollo 2004-2007 de Sonsón
fi gura una línea estratégica de “desarrollo humano y construcción ciudadana”, que promueve programas de educación cívica, de “capacitación, reglamentación y control de los gremios y sectores de la economía informal que utilizan el espacio público”, y “mensajes educativos y de información sobre la gestión pública a través de los medios de comunicación”.
[1] La estrategia Forjar una cultura para la convivencia, que hace parte del segundo objetivo de Visión Colombia segundo centenario, se refiere a la cultura así entendida.
[2] Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., Formar Ciudad, Bogotá, s.f., p. 464.
[3] Ibíd.
[4] Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá para vivir, 2001-2003, Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, s.f. [2003], Tomo I, pp. 53-54.
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